Politické finance na řetězu

Zavedení finančních limitů na volební kampaně, kdy u voleb do sněmovny by mělo jít o 90 milionů korun, či třímilionového limitu na dary od fyzických a právnických osob a zřízení zbrusu nového úřadu pro dohled nad stranickým hospodařením patří k mediálně nejčastěji diskutovaným tématům týkajícím stranických financí. Jde ale jen o střípky novely zákona o sdružování v politických stranách a novely souvisejících volebních zákonů z pera ministerstva vnitra.

Reforma systému financování politických stran a dohledu nad ním má mnohem hlubší charakter. Zavádí i zdánlivé maličkosti, jako je například povinná rotace auditorů, které však mohou mít na kontrolu stranického hospodaření a vymáhání jeho transparentnosti zásadní dopad.

Ministerstvo vnitra při psaní novel vycházelo z doporučení Skupiny států proti korupci Rady Evropy (GRECO). Ta od roku 2011, kdy je skupina vydala, ležela bez povšimnutí.
Z devíti bodů zatím Česko nerealizovalo žádný a i nyní se zdá, že přinejmenším dvě doporučení zůstanou ležet ladem. V první řadě půjde o požadavek na přijetí opatření, která by zajišťovala, že i dary od členů politické strany či hnutí se přiměřeně odrazí v jejich finančních zprávách. „Dnes se to realizuje tak, že se pouze ve výroční finanční zprávě předkládá seznam členů s příspěvky nad 50 tisíc ročně. To skupině států GRECO nestačí, nicméně vládní návrh to nijak neřeší,“ upozornil na jednu ze slabin vládního návrhu politolog z Frank Bold Vít Šimral.

Připravované novely, které jsou aktuálně ve sněmovně před druhým čtením, dále zřejmě selžou ve snaze konsolidovat účetní knihy a účty politických stran a hnutí tak, aby zahrnovaly mimo jiné účty subjektů, které přímo či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo hnutím anebo jsou jimi kontrolovány. Ministerstvo vnitra sice ve svém návrhu počítá s tím, že strany a hnutí budou předkládat seznam obchodních společností a družstev, v nichž jsou členy nebo v nichž mají podíly, ale tyto firmy budou i nadále vyjmuty z výročních zpráv stran a nebudou ani podléhat kontrole nově vzniklého centrálního úřadu pro dohled nad stranickým hospodařením. Mimo systém transparentní kontroly tak zůstane například společnost Cíl, vlastněná ČSSD a posílající své matce milionové dary, anebo firmy ministra financí Andreje Babiše (ANO).

Ačkoliv zajistit splnění požadavků GRECO v tomto bodě by bylo pro vládu podle expertů z nevládních organizací velmi snadné, ministerstvo vnitra tvrdí: příslušné normy by se tím jen zbytečně komplikovaly. „Obchodní společnosti podléhají pravidlům, která jsou stanovena v zákoně o obchodních korporacích. Já nevidím důvod, proč pro ně vytvářet speciální pravidla v zákoně o politických stranách. Mají povinnost zveřejňovat účetní závěrku už podle dnešních pravidel a tuto povinnost kontrolují obchodní soudy,“ vysvětlil důvody resortu náměstek ministra vnitra Petr Mlsna.
 
Kontrolorů jako šafránu
 
Ačkoliv to ministerstvo vnitra popírá, spatřovat důvod, proč nechce nový dohledový orgán zatěžovat kontrolou obchodních společností či družstev, lze také v jeho plánované velikosti. Návrh zákona totiž úřadu striktně přiděluje jen pět lidí – předsedu a čtyři členy. Další zaměstnance chce resort na volební agendu posílat podle potřeby.
„Předpokládáme, že dohromady by tam mohlo pracovat kolem 20 lidí,“ prozradil v rozhovoru pro Právního rádce Mlsna. V důvodové zprávě, kterou resort předložil poslancům, se však hovoří jen o desítce přidělených zaměstnanců. Celkem i s pěticí členů vedení by tak na úřadu pracovalo 15 lidí.

Ani vyšší číslo, které zmiňuje ministerský náměstek, by ovšem nemuselo na plnění přidělených úkolů stačit. Jak poukazují soudci, kteří mají podle platné legislativy s kontrolou stranických financí v tuzemských podmínkách největší zkušenosti, agenda úřadu bude i podle současného návrhu poměrně široká. „Je to ústřední úřad, který bude vystupovat nejen v rámci správního soudnictví, může nastat i situace, kdy bude vystupovat v civilním řízení jako organizační složka státu. Předpokládám, že může nastat i situace, že strany, kterým bude ve správním řízení uložena pokuta, a potom bude takové rozhodnutí zrušeno, se budou domáhat zadostiučinění za nemateriální újmu. Proto by měl být úřad sám vybaven rozsáhlým právním oddělením, které bude vykonávat všechny tyto činnosti,“ upozornil na semináři k zákonu pořádaném v Poslanecké sněmovně soudce Městského soudu v Praze Aleš Sabol.

Politických stran a hnutí, na jejichž finance má úřad dohlížet, je v Česku přes 240. Každá strana nebo hnutí si pak podle nové legislativy bude moci založit ještě svůj politický institut. I hospodaření takto zřízených „nadací“ a to, zda nezákonným způsobem nepomáhají při vedení volebních kampaní svým matkám, by mělo být pod drobnohledem nového úřadu. Z nepoměru mezi dozorovanými subjekty a počty kontrolorů je tak jasné, že kontrola bude spíš namátková.

„To není dozorový orgán, který bude přítomen nějakým akcím institutu,“ připouští Mlsna. Ministerstvo vnitra podle něj počítá s tím, že podněty upozorňující na nekalé chování politiků či institutů budou přicházet od veřejnosti či politických rivalů. „I dnes můžete podat podnět na správní úřad, když dochází k porušování zákonem stanovených povinností, jako fyzická osoba. Stejně i v případě politických institutů nebo politických stran bude úřad dostávat podněty od veřejnosti, kterými se bude muset kvalifikovaně zabývat a prozkoumat, zdali ty politické subjekty porušily povinnosti stanovené zákonem, či nikoliv,“ popsal náměstek.

Budou ale Češi, kteří si v posledních letech vysloužili nálepku „občansky negramotní“, skutečně schopní odhalit protizákonné jednání a úřad na ně upozornit?

Jasnou odpověď na tuto otázku dá až praxe, ale důvodů k pochybnostem je v zemi, kde čtvrtina populace deklaruje otevřenost možnosti autoritativního způsobu vlády a 70 procent lidí je podle průzkumu CVVM přesvědčeno, že se o jejich názory stará jen malá část volených zástupců, víc než dost.
 
Obcházení zákona
 
Český dohledový orgán co do velikosti pokulhává i v mezinárodním srovnání. Například britská volební komise, která dohlíží na hospodaření politických stran, průběh volebních kampaní i samotných voleb, čítá téměř dvě stovky úředníků.

V porovnání s tím se jeví český úřad jako trpaslík. „Těch 20 lidí je takový minimální počet, pokud by se agenda českého úřadu ještě nějakým způsobem rozšiřovala, už by to vážně úřad v tomto personálním obsazení nestihl,“ míní Šimral, který je spoluautorem studie srovnávající fungování dohledových orgánů napříč Evropskou unií. Rozvázat ruce úřadu tak, aby se mohl lépe a důsledněji soustředit na stranické finance, by experti z Frank Bold chtěli například tím, že by z návrhu zákona úplně vymazali politické instituty. K navrhované právní úpravě institutů mají totiž vážné výhrady, zejména podle nich otevírá prostor pro obcházení transparentnosti financování politických stran a hnutí. „Politické instituty mohou přijímat dary od dárců, kteří je nemohou posílat politickým stranám a hnutím. Tady se otevírá možnost, že místo aby to byznysmen určitého typu poslal politické straně, tak to pošle politickému institutu a budou se hledat kličky, jak by se ty peníze dostaly k politické straně,“ varuje Šimral. Z hlediska transparentního fungování politických stran jsou pak takové instituty naprosto zbytečné.
 
Ze soudních síní
 
Co v návrhu zákona naopak kritikům chybí, je vymezení odpovědnosti za hospodaření a vedení volební kampaně v rámci politické strany. Soudci se s tímto deficitem potýkají při projednávání volebních kauz už dlouhé roky, ale jednoznačnou linku odpovědnosti ve svých usneseních zatím stanovit nedokázali. „Převažující praxe je s ohledem na zákon o volbách do zastupitelstev obcí taková, že soud jedná se zmocněnci volebních stran. Zmocněnci ale nejsou členové strany a činí podle zákona za danou stranu pouze úkony ve volebních věcech. Existuje ale i takový výklad, že pro účely volebního přezkumu soud už nejedná se zmocněncem, ale se samotnou politickou stranou.
Pak si ale daný soudce musí položit otázku, s kým v rámci strany jednat – zda s ústředím, či se základní organizační jednotkou. Všechny tyto otázky si musí soudce vyřešit ve lhůtě 20 dnů,“ popsala slabiny současné praxe soudkyně Krajského soudu v Brně Kateřina Kopečková.

I když ale soud tyto otázky zdárně zodpoví, není ještě všem těžkostem konec. O zpochybnění mandátu by měl dotčené nově zvolené zastupitele také informovat.

Jenže i to bývá v praxi někdy obtížné. Strany totiž nemají ze zákona povinnost mít datovou schránku ani udávat adresu pro doručování písemností. Zastižení zmocněnce se tak může změnit v nepřekonatelný problém. „Setkala jsem se například s případem, kdy zmocněnec uvedl jako adresu trvalého pobytu ohlašovnu obecního úřadu,“ upozornila na jeden komplikovaný případ Kopečková.
 
Příliš slabé stropy
 
Na tyto ryze praktické problémy ze soudní praxe ale vládní návrh jasnou odpověď nedává, což soudcům vadí. Naopak podle nich řeší otázky, které by zákon vůbec upravovat nemusel – ba naopak ve svém důsledku by mohl zadělat na další těžkosti, a dokonce snížit důvěru voličů ve volební proces.

Obavy se v tomto ohledu upírají hlavně k výdajovým limitům pro volební kampaně – novince, kterou ministerstvo vnitra považuje za tvrdé jádro předlohy. „Zcela jistě bude snaha tyto stropy obcházet, budou se objevovat příklady toho, kdy tato regulace bude porušována, a ze strany veřejnosti bude v důsledku toho nahlížení na legitimitu voleb nižší, než je v současnosti,“ varuje soudce Nejvyššího správního soudu Jan Passer.

Možností, jak limity obejít, se podle něj nabízí celá škála. Většina z nich vychází z toho, že volební kampaň – započatá vyhlášením voleb a definitivně ukončená vyhlášením jejich výsledků – nepokrývá celý rok, nýbrž jen jeho malou část. V důsledku toho bude snadné část výdajů „předfakturovat“ tak, aby se do limitů na kampaň nepočítaly.

Že se o to, ať už vědomě, nebo bezděky, budou kandidáti pokoušet, ukázal ostatně už i první český pokus o stanovení stropů na výdaje spojené s volbami, zakotvený v zákoně o přímé volbě prezidenta. „V prezidentských volbách je to tak, že kampaň začíná podáním kandidatury.
Pravdou ale je, že současný prezident zahájil kampaň ještě před podáním oficiální kandidatury, nicméně tyto výdaje se už do financování kampaně nezahrnuly,“ uvedla Lenka Petráková ze sdružení Oživení.

Místo komplikovaných a obtížně uchopitelných definic by tak soudci i zástupci nevládních organizací raději vsadili na jednoduchost a uniformitu. Kýženým zlepšením by v tomto ohledu mohlo být sepsání jednotného volebního kodexu, který by stávající pravidla zjednodušil, a hlavně nastavil stejně pro všechny typy voleb, od obecních přes parlamentní až po ty prezidentské. Tuto variantu ostatně po nejasnostech kolem přímé volby prezidenta prosazoval i sám Petr Mlsna – tehdy ještě ministr bez portfeje v Nečasově kabinetu. „Volební kodex je vysoké politikum, které musí rozhodnout určité anomálie, které ve volebních zákonech v současné době v České republice máme. To není jen debata o nastavení obecných pravidel, ale o podstatě voleb,“ říká k tomu Mlsna, dnes z pozice náměstka ministra vnitra. I když exekutiva podle něj už o možných variantách jednotné úpravy debatuje, volební kodex zatím není na pořadu dne.

Do maratonu volební desetiletky, kdy každý rok proběhnou alespoň jedny volby, tak Česko vstupuje jen částečně připraveno. Nevyřešené zůstávají i základní otázky, které před třemi lety nastolila přímá volba prezidenta, a to, jakým způsobem zajistit transparentní kontrolu podpisů na petičních arších kandidátů nebo jak se popasovat s lhůtami pro soudní přezkum voleb. Ty totiž v některých případech mohou přesáhnout termín, v němž mají nově zvolení politici začít vykonávat své mandáty. Odstranění otazníků se nejspíš jen tak nedočkáme. Opravit tuzemský politický a volební systém v krátkých pauzách mezi volbami nadcházejících let bude totiž s ohledem na legitimitu volebního procesu velmi obtížné.
 
***
 
K navrhované právní úpravě institutů mají kritici vážné výhrady. Otevírá podle nich prostor pro obcházení transparentnosti financování politických stran a hnutí. Nevyřešené zůstávají i základní otázky, a to, jakým způsobem zajistit transparentní kontrolu podpisů na petičních arších kandidátů nebo jak se popasovat s lhůtami pro soudní přezkum voleb.
 
 
Finanční výsledky politických stran v roce 2014 (v Kč)
 

 
ČSSD
 
Příjmy: 455 902 959
Výdaje: 266 959 346
Dluh: 248 897 000
 
ODS
 
Příjmy: 245 033 000
Výdaje: 195 074 000
Dluh: 205 324 000
 
ANO 2011
 
Příjmy: 157 335 608
Výdaje: 153 772 816
Dluh: 72 495 000
 
KSČM
 
Příjmy: 150 316 044
Výdaje: 137 502 651
Dluh: 9 537 000
 
KDU ČSL
 
Příjmy: 97 184 827
Výdaje: 82 680 867
Dluh: 12 501 000
 
TOP 09
 
Příjmy: 84 461 804
Výdaje: 94 885 194
Dluh: 4 130 000
 
Zdroj: www.politickefinance.cz

Alžběta Vejvodová

Článek vyšel v měsíčníku Právní rádce 02/2016.