Registr smluv: nejkrásnější zákon je v souladu s Ústavou

Cesta ke schválení zákona o registru smluv nebyla vůbec snadná, stejně tak i jeho osud po nabytí účinnosti. „Největší útok na veřejný sektor od kuponové privatizace“. „Do registru smluv mohou nahlížet všichni, ale těžit ze získaných informací bude pouze soukromý kapitál”. Takové byly výroky politiků na adresu registru smluv, když se v minulém volebním období projednávaly výjimky ze zveřejňování pro veřejně vlastněné firmy. Ty nakonec neprošly, nicméně skupina senátorů se chopila poslední šance, jak zabránit domnělým apokalyptickým dopadům tohoto protikorupčního nástroje. Senátoři v čele s Radko Martínkem (ČSSD) podali v říjnu 2017 návrh na zrušení celého zákona k Ústavnímu soudu. Do řízení o tomto návrhu vstoupila na obranu zákona vláda. Připojila se i Rekonstrukce státu, která ze své vlastní iniciativy zaslala Ústavnímu soudu své stanovisko, jako tzv. přítel soudu (amicus curiae).

Právo podnikat není ohroženo

Plénum Ústavního soudu nakonec návrh v lednu tohoto roku zamítlo a jednoznačně svým nálezem podpořilo jeden z nejdůležitějších protikorupčních zákonů v naší zemi. Jak uvedl při vyhlášení nálezu soudce zpravodaj Jan Musil: „Zákon o registru smluv posiluje jedno z nejvýznamnějších moderních politických práv, jehož smyslem je umožnit veřejnosti efektivní kontrolu veřejné moci. Zároveň je zákonodárcem zvolené řešení podle názoru ÚS rozumným prostředkem, jak takového cíle dosáhnout.“

Ústavní soudci se museli zejména vyrovnat se stěžejní námitkou senátorů, že jde v případě zákona o registru smluv o protiústavní zásah do práva podnikat, a to zejména u některých subjektů - národních podniků, územních samosprávných celků či právnických osob, v nichž má stát nebo územně samosprávný celek většinovou majetkovou účast (dále jen „dotčené subjekty”). Údaje, které mají tyto subjekty povinnost v registru zveřejňovat představují podle senátorů konkurenční výhodu a jejich udržení „v tajnosti“ je tak pro naplnění obsahu práva podnikat nezbytné.

Plénum ÚS však na základě tzv. testu racionality dospělo k závěru, že vybraná ustanovení zákona o registru smluv, jakož i zákon jako celek, v něm obstály a nepředstavují zásah do práva podnikat. Zákon totiž stanoví celou řadu výjimek z povinnosti uveřejnění, které lze dotčenými subjekty využít a které míří právě na ochranu podnikajících subjektů. Ústavní soudci v této souvislosti kladou zvláštní důraz na výjimku, která z povinnosti uveřejnění vylučuje smlouvy uzavřené mezi těmito subjekty, byla-li taková smlouva uzavřena v běžném obchodním styku (v tomto režimu zveřejňuje např. národní podnik Budějovický Budvar).

Registr jako efektivní nástroj kontroly

Ústavní soud zkoumal také to, jestli nedošlo k porušení principu rovnosti v právech. A dospěl k jasnému závěru: V nálezu upozorňuje, že postavení dotčených subjektů je „zásadně odlišné od postavení těch osob, které si podnikání svobodně zvolily jako prostředek pro hmotné zajištění svých soukromých potřeb”. Je totiž klíčové, že jde o „subjekty nakládající alespoň dílem s veřejnými finančními prostředky, což legitimně odůvodňuje potřebu dbát na jejich hospodárné využívání”.

Plénum ÚS v nálezu nesouhlasí s tezí, že dotčené subjekty vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jejímž smyslem je pouze dosažení co nejvyššího zisku. Dotčený subjekt je totiž přímo, anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí. Jak nález uvádí: „řádné a efektivní nakládání s prostředky, jimiž dotčený subjekt disponuje, totiž není v zájmu pouze úzkého okruhu osob (primárně společníků či akcionářů) či jednotlivce, jako je tomu u běžných kapitálových společností, nýbrž ve prospěch širší komunity (...), nebo celé společnosti.” Jinými slovy „nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky snad pouze proto, že se tak děje v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu”.

Zákon o registru smluv podle ústavních soudců „nelze vnímat jako nepřípustné zvýhodnění určitých subjektů, ale naopak jako zcela legitimní nástroj zajišťující, že s veřejnými prostředky bude nakládáno transparentně, což posílí i hospodárné nakládání s nimi.” Podle ústavních soudců registr smluv „představuje ve srovnání s úpravou poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím jednoznačně efektivnější, rychlejší a bezprostřední nástroj kontroly nakládání s veřejnými prostředky, který je s to pozitivně ovlivnit zájem široké veřejnosti o věci veřejné”. V této souvislosti stojí také za zmínku, že ÚS považuje sankční mechanismus spojený s registrem smluv (neuveřejnění smlouvy způsobuje její neplatnost) za „vhodný, rozumný a efektivní”.

Krátce po vyhlášení nálezu se k přínosům registru smluv vyjádřil v rozhovoru pro Deník N také předseda ÚS, Pavel Rychetský: „Je to systém veřejné kontroly, aby se dalo veřejně sledovat, jak stát zachází s penězi svých občanů. Tento zákon je jednou z mála pojistek, která může zabránit nežádoucím jevům.”

Příležitost pro politiky

Ústavní soud svým nálezem potvrdil, že zákon o registru smluv má v českém právním řádu své místo. Skupině senátorů vlastně patří dík, že návrh na zrušení zákona podala. Při existenci tak silného rozhodnutí Ústavního soudu lze totiž doufat, že útoky ze stran některých politiků na tento legitimní nástroj na kontrolu veřejných prostředků konečně ustanou a politici se začnou více zaměřovat na příležitosti, které jim registr smluv přináší v oblasti zlepšování fungování veřejné správy.

Jak uvedl známý americký právní vědec, Cass Sunstein: „Kdykoliv se musejí veřejné nebo soukromé instituce zodpovídat veřejnosti, jejich výkonnost má šanci na zlepšení.” Je zřejmé, že registr smluv zprůhledňováním hospodaření s veřejnými penězi tuto šanci nabízí. Nákup léků a zdravotnického materiálu veřejnými nemocnicemi, zpětné bonusy poskytované při nákupu zdravotnických přípravků, rozkrytí vazeb dodavatelů na politiky či sponzory politických stran. To jsou některé z mnoha případů, na které upozornila média právě díky existenci registru smluv a jež nabízejí politikům příležitost k prosazení změn vedoucích k odpovědnějšímu zacházení s veřejnými prostředky.

Poslancům se nabízí v současnosti ještě jedna konkrétní příležitost v souvislosti s registrem smluv. Sněmovní Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj doporučil na začátku února ke schválení pirátskou novelu zákona o registru smluv. Novela ruší neodůvodněnou a diskriminační výjimku ze zveřejňování pro státní firmy, jejichž cenné papíry se obchodují na burze (ČEZ, ČD, ČEPS, ad.). Pokud bude tato novela schválena ve znění pozměňovacího návrhu poslance Adama Kalouse (ANO), umožní uvedeným firmám zveřejňovat v již výše zmíněném mírnějším režimu, jaký má např. národní podnik Budějovický Budvar. To by zajistilo rovné postavení subjektů, ve kterých má stát většinovou majetkovou účast a které se pohybují v obdobném konkurenčním prostředí. Využijí poslanci a senátoři tuto příležitost udělat z nejkrásnějšího zákona zákon ještě krásnější?

Lukáš Kraus,

právník Frank Bold