Vládní novela exekučního řádu se během téměř dvouletého projednávání ve Sněmovně změnila k nepoznání. Jedna verze vyšla z vlády, další z Ústavně právního výboru a další ze třetího čtení. Předloženo bylo více než 30 pozměňovacích návrhů a hlasovací procedura měla kolem 50 bodů. Není proto překvapením, že v interpretaci výsledku třetího čtení panoval trochu chaos mezi novináři i politiky. Podívali jsme se s odstupem na výsledek třetího čtení a předkládáme čtenářům komplexní rozbor přijatých změn v exekucích a postojů jednotlivých politických stran.
Nedostatky současného systému
Současný exekuční systém je složitý, nákladný a poskytuje prostor klientelismu a korupci. Jádrem problému je kombinace tržních principů s výkonem veřejné moci. Důsledky jsou dvojí:
1) Vzniká riziková vazba mezi věřiteli a exekutory, která vede k ekonomické závislosti exekutora na věřiteli a k narušení zákonné povinnosti zachovávat v exekučním vymáhání nestrannost, nezávislost a spravedlnost. Tato vazba dále vede k praktikám na hraně i za hranou zákona, díky kterým mohou věřitelé, exekutoři, advokátní kanceláře a inkasní agentury vydělávat peníze na úkor dlužníků.
2) Volná volba exekutora vede k situaci, kdy více dluhů vymáhá více různých exekutorů. V ČR má 474 tisíc lidí 3 a více exekucí, a 157 tisíc lidí 10 a více exekucí (data za rok 2019), zpravidla přitom platí, že každou exekuci vede jiný exekutor. Tento systém vede ke snaze exekutorů předehnat své kolegy a vymoci peníze i mimo oficiální pořadí. Typické je vyhrožování tzv. mobiliární exekucí - tedy zabavováním věcí osobní potřeby v domácnosti. Dalším problémem je vysoká administrativní zátěž podnikatelů, kteří zaměstnávají lidi v exekuci. Zaměstnavatelé musí se všemi exekutory komunikovat, posílat jim každý měsíc přehled o srážkách, hlídat jejich pořadí atd. Vyjde je to na nemalé peníze a řada podnikatelů raději lidi v exekuci ani nezaměstnává. To s sebou nese nemalé společenské náklady.
Teritorialita exekutorů
Výše popsané problémy současného systému lze řešit zavedením tzv. teritoriality exekutorů, tedy principu, kdy exekutora určuje nezávislý soud, a to na základě místní příslušnosti, a principu 1 dlužník - 1 exekutor, kdy každá další exekuce je přidělena tomu exekutorovi, který vede exekuci první. Teritorialita by zpřetrhala neblahé vazby mezi věřiteli, exekutory a jejich prostředníky. Nefunkční hybrid tržního modelu a výkonu veřejné moci by byl nahrazen modelem veřejnoprávním, ve kterém je zajištěna nezávislost a nestrannost při vymáhání práva i funkční kontrola ze strany soudů. Se zavedením principu 1 dlužník - 1 exekutor by navíc odpadla zbytečná administrativní zátěž i většina neférových praktik při vymáhání dluhů a výrazně by se zefektivnil celý proces exekučního vymáhání.
Teritorialita exekutorů však nebyla součástí vládní novely, její zavedení tak předložili poslanci ve formě pozměňovacích návrhů. Skupina poslanců ve složení Lukáše Koláříka (Piráti), Kateřiny Valachové (ČSSD), Jana Farského (STAN), Hany Aulické Jírovcové (KSČM), Jana Hrnčíře (SPD) a dalších předložila návrh tzv. čisté teritoriality, který by tento princip zavedl v jednoduché podobě. Ve snaze nalézt kompromis mezi zastánci a odpůrci teritoriality poslanec Marek Výborný (KDU-ČSL) předložil tzv. spotřebitelskou teritorialitu, která by zavedla princip teritoriality a 1 dlužník - 1 exekutor pro většinu případů, ovšem z obecného principu by platily výjimky při vymáhání dluhů na podnikatelích, při vymáhání výživného a náhrady škody a případně i při vymáhání dluhů sdruženími vlastníků, bytovými družstvy a malými obcemi.
Klíčová změna v rozhodujícím třetím čtení novely exekučního řádu bohužel neprošla. Čistá teritorialita získala podporu 39 poslanců ze 103 přítomných a spotřebitelskou teritorialitu podpořilo 44 poslanců ze 102 přítomných. Alespoň kompromisní variantu teritoriality podpořily všechny politické strany až na ANO a ODS. KSČM přitom dodala většinu svých hlasů pro teritorialitu, ČSSD polovinu. Hlasovací koalice ANO a ODS našla společnou řeč i ve většině ostatních hlasování k dalším pozměňovacím návrhům. Vzhledem k jejich většině těsné 101 hlasů tyto strany do značné míry určily výslednou podobu novely, která jde nyní do Senátu.
Vládní sněhulák
Původní vládní návrh novely exekučního řádu si vytyčil jako cíl řešit pouze ten druhý ze dvou popsaných problémů - absenci principu 1 dlužník 1 exekutor. Ministerstvo spravedlnosti vymyslelo systém označovaný jako “sněhulák”, podle kterého by prvního exekutora vybíral věřitel a tato první exekuce by nabalovala všechny další exekuce. Tržní boj o pohledávky věřitelů by tak zůstal zachován, koncentroval by se však do boje o pohledávku první, která by znamenala automatický přísun dalších pohledávek.
Poslanci ANO a ODS však již na jednání Ústavně právního výboru v září roku 2020 vládního sněhuláka z novely vypustili. A to přesto, že zavedení principu 1 dlužník - 1 exekutor vláda slibovala ve svém programovém prohlášení. Poslanci ANO tak hlasovali proti své ministryni spravedlnosti i proti splnění slibů vlády.
Absence teritoriality exekutorů patří mezi 4 hlavní příčiny současného dysfunkčního systému vymáhání dluhů, další tři příčiny se v posledních letech podařilo odstranit. Jedná se konkrétně o právní vakuum v oblasti drobných půjček v kombinaci s minimální zákonnou regulací nebankovního sektoru, vysoké státem stanovené advokátní a exekuční odměny a nakonec rozhodčí doložky. Důsledky těchto naštěstí již historických příčin dluhových pastí však přetrvávají dodnes. Stále totiž běží miliony exekucí, které vznikly za pravidel, která dnes již neplatí a která dnešním pohledem považujeme za zcela nelegitimní.
Tyto staré exekuce jsou navíc často zjevně nevymahatelné, protože v nich nebylo vymoženo nic za posledních 3, 6, 9 a více let (nyní běží více než 3 miliony exekucí starších 3 let a přes 1 milion exekucí starších 10 let). V současnosti však chybí způsob, jak tyto exekuce zastavit. Věřitelé nejsou k jejich zastavení nijak motivováni. Exekutoři je sice mohou sami zastavit v případě nezákonnosti a soud mohou o zastavení požádat v případě zjevné nevymahatelnosti, v praxi se však takové případy vyskytují jen zřídka.
Jako řešení byl v novele exekučního řádu navržen systém zastavování exekucí, podle kterého by nevymahatelné exekuce po určité době zastavoval sám exekutor. Po třech letech, kdy nebyly vymoženy ani náklady exekuce, by musel věřitel zaplatit zálohu na pokračování exekuce. Pokud by nezaplatil, exekutor by takovou exekuci zastavil. Po 9 letech, kdy nebyla vymožena ani koruna, by se exekuce zastavovaly automaticky.
Vládní řešení šlo správnou cestou, mělo ovšem dílčí nedostatky. Nezamýšleným důsledkem jedné z výjimek pro zastavení exekuce je motivace dlužníků ke vstupu do šedé ekonomiky. Pokud by byli legálně zaměstnáni a postupně spláceli dluhy ze mzdy, žádné exekuce by jim zastaveny nebyly, přestože by bylo zřejmé, že se na ně do konce dlužníkova života nedostane. Další problém spočíval v devítileté lhůtě, po které mají být exekuce zastaveny bez dalšího. Ta by se totiž nepočítala zpětně – na aplikaci tohoto ustanovení bychom tak museli čekat nejméně do roku 2031.
Nedostatky vládní verze institutu zastavování exekucí řešily pozměňovací návrhy poslance Farského. Motivace ke vstupu do šedé ekonomiky by byla odstraněna a devítiletá lhůta by se počítala zpětně – bylo by tak možné ihned po účinnosti zákona zastavit několik set tisíc 9 a více let starých marných exekucí. Opačnou cestou šel pozměňovací návrh poslance Kohoutka. Ten by naopak prodloužil první lhůtu ze 3 na 6 let. A druhou lhůtu z 9 na 12 let. Navíc by namísto povinnosti zaplatit zálohu za další pokračování exekuce zavedl pouhou dobrovolnou možnost exekutora o takovou zálohu požádat. To by si však v tržním exekučním prostředí žádný exekutor nedovolil. Výsledný efekt institutu zastavování exekucí by tak ve verzi poslance Kohoutka byl v zásadě nulový.
Poslanci se bohužel rozhodli pro tu nejhorší možnou verzi zastavování exekucí z pera poslance Kohoutka. Pro jeho návrh hlasovaly kluby ANO, ODS a SPD.
Naopak pozitivem v oblasti zastavování exekucí je schválení ukončení bagatelních exekucí do 1500 Kč původní výše dluhu. Toto ustanovení bylo přijato již na jednání Ústavně právního výboru v září roku 2020, ve třetím čtení pak došlo ke snížení náhrady nákladů pro exekutory. Původními předkladateli jsou poslanci Patrik Nacher (ANO), Radim Fiala (SPD), Jan Chvojka (ČSSD), Marek Výborný (KDU-ČSL), Marek Benda (ODS), Dominik Feri (TOP09), Leo Luzar (KSČM) a další. Snížení odměny exekutorů navrhnul poslanec Lukáš Kolářík (Piráti). Zastaveno tak bude několik set tisíc exekucí, které typicky začaly jako pokuta za nezaplacené jízdné v hromadné dopravě. Nevýhodou tohoto ustanovení je však určitý morální hazard – i přes snížení náhrady nákladů získají desítky milionů korun exekutoři, kteří v minulosti v rozporu se zákonem nespojovali exekuční řízení, aby si tak zvýšili vlastní odměny. Na jednu stranu tak stát částečně odbřemení systém a pomůže některým dlužníkům, na druhou stranu však budeme ze státních peněz odměňovat dřívější nezákonné jednání.
Často platí, že původní dluh, neboli tzv. jistina, představuje jen malou část celkové dlužné částky. Většinu tvoří smluvní pokuty, penále, úroky z prodlení – jedním slovem příslušenství. V současnosti se z výtěžku exekuce napřed hradí příslušenství, a až poté původní dluh – jistina. To občas vede k situaci, kdy úrok roste rychleji, než je dlužník schopen splácet, a ocitá se tak v dluhové pasti.
Tomuto systému měla zabránit změna, kterou do novely exekučního řádu prosadil pozměňovacím návrhem již v září 2020 poslanec Jan Farský na jednání Ústavně právního výboru. Podle návrhu Farského by se totiž napřed umořovala jistina, a až poté příslušenství. Tato logická změna však byla vypuštěna schválením nenápadné části pozměňovacího návrhu poslance Kohoutka. Pro vypuštění hlasovaly kluby ANO, ODS a KSČM.
Je však otázka, jestli poslanci skutečně věděli, o čem hlasují. V rámci hlasovací procedury totiž zpravodaj tento bod označil jako “vypuštění povinných záloh”, což je jiná část stejného pozměňovacího návrhu poslance Kohoutka, který obsahuje i vypuštění Farského návrhu. Zde je třeba dodat, že stejné chyby se záměnou dvou částí pozměňovacího návrhu se dopustila i Rekonstrukce státu, přičemž tato chyba byla obsažena i v doporučení pro poslance, které jsme zasílali před hlasováním. Sice jsme správně doporučovali zamítnutí tohoto návrhu, ovšem jeho popis neseděl.
Zvláštní kapitolou v analýze třetího čtení novely exekučního řádu je postoj poslanců k povinnosti věřitele složit exekutorovi zálohu na náklady řízení při zahájení exekuce. Jedná se o institut, který by měl do budoucna zabránit zahajování zjevně nevymahatelných exekucí. V zásadě nutí věřitele udělat úvahu o solventnosti dlužníka - typicky půjde o dohledání, jestli už například nečelí deseti jiným exekucím.
Hlasování o povinné záloze však mohlo být částečně poznamenáno výše popsaným zmatkem ohledně části hlasovací procedury, respektive části pozměňovacího návrhu poslance Kohoutka. Poslanci se mohli domnívat při hlasování o klíčovém bodu, že hlasují o legislativně technických změnách navazujících na vypuštění povinných záloh, nikoliv o samotném vypuštění povinných záloh. Pokud by hlasování poslanců bylo konzistentní, takový omyl by neměl hrát žádnou roli. Ovšem zrovna v oblasti povinných záloh zřejmě nastal chaos. Samotné vypuštění povinných záloh, které bylo součástí pozměňovacího návrhu poslance Kohoutka, těsně neprošlo. Hlasovalo pro něj pouze 49 poslanců z potřebných 53, a to převážně z klubů ANO a ODS. Ovšem prošly některé navazující legislativně technické úpravy, které s vypuštěním povinných záloh počítaly. Vznikly tak legislativně technické chyby, které bude muset napravovat Senát.
Vedle odmítnutí důležitých systémových opatření došlo i k některým pozitivním změnám, řada z nich měla ve Sněmovně drtivou podporu.
Humanizace mobiliárních exekucí
Pozměňovací návrh poslanců Patrika Nachera (ANO), Marka Výborného (KDU-ČSL), Marka Bendy (ODS), Jana Chvojky (ČSSD) a dalších zavádí řadu změn, jejichž cílem je především omezení mobiliárních exekucí a prevence užívání mobiliárních exekucí jako nástroje nezákonného nátlaku na dlužníky. Podle návrhu by bylo zcela znemožněno užití mobiliárních exekucí proti důchodcům, invalidním důchodcům a dětem. Ostatní dlužníci by se mohli mobiliární exekuci vyhnout dobrovolným zaplacením 1500 korun ze svého nezabavitelného minima, a to každý měsíc. V případě vícečetných exekucí by mobiliární exekuce mohla být vedena jen jedním exekutorem. Dále bylo zavedeno povinné nahrávání telefonátů mezi exekutorem a jeho zaměstnanci na straně jedné a dlužníkem na straně druhé jako prevence proti nátlakovým metodám. Pro humanizaci mobiliárních exekucí hlasovaly všechny politické strany.
Snížení penále za nezaplacení zdravotního nebo sociálního pojištění
Doposud bylo penále vyšší, než je maximální úrok v soukromé sféře. Jeho výše nyní bude se soukromým sektorem srovnána. Tato změna byla již odsouhlasena na jednání Ústavně právního výboru v září roku 2020 a ve třetím čtení byla definitivně potvrzena.
Uvádění celkové vymáhané povinnosti v centrální evidenci exekucí
Díky drobné technické změně budou v hlavním informačním zdroji o exekucích uvedeny vždy celé vymáhané částky s veškerým příslušenstvím i odměnami. Získáme tak data k celkové výši vymáhaných pohledávek, která dosud nejsou dostupná. Pro návrh hlasovaly všechny politické strany.
Nárok povinného na vydání elektronického spisu a informace o vymoženém plnění
Vznikne povinnost exekutora zaslat na vyžádání povinnému elektronický spis a informovat účastníka řízení jednou za rok o výši vymoženého plnění a o datu, kdy k vymožení došlo. Pro návrh hlasovaly všechny kluby až na ODS, SPD a KSČM.
Opendata
Exekutorské komoře vznikne povinnost jednou za čtvrt roku bezplatně postkytnout statistická data z centrální evidence exekucí ve formě otevřených dat. Pro hlasovaly všechny kluby až na ODS.
Zmírnění dopadů COVID-19
Odměna za zvláštní nasazení při řešení následků epidemie COVID-19 bude podléhat exekuci jen z poloviny. Pro hlasovaly všechny kluby až na ODS a KSČM.
Nepostižitelnost příplatku k důchodu za třetí odboj
Exekuci nepodléhá příplatek k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem a za ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa. Pro hlasovaly všechny kluby až na KSČM.
Autor: Věnek Bonuš, právník Rekonstrukce státu
Chci být v obraze a dostávat informace o tom, co podstatného se v politice děje a jak politici plní své sliby.
Podpořím férovější a průhlednější politiku v Česku
